Zakres niezgodności
Produkty GM są dopuszczane do obrotu na terenie Wspólnoty na podstawie dwóch aktów prawnych Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów genetycznie zmodyfikowanych oraz Rozporządzenia 1829/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie genetycznie zmodyfikowanej żywności i paszy. W trakcie procedury dopuszczania badane jest bezpieczeństwo danego organizmu dla ludzi i środowiska oraz przeprowadzana jest analiza ryzyka. Ponadto określane są warunki dopuszczenia, plany monitorowania oraz plany działań w przypadku zagrożenia. Organizmy ostatecznie dopuszczone na podstawie tych aktów prawnych uznawane są za bezpieczne. W przypadku gdyby pojawiły się nowe informacje naukowe, świadczące o zagrożeniu ze strony GMO, możliwe jest ich wycofanie na podstawie tzw. klauzul bezpieczeństwa.
Obecnie w prawie polskim (ustawa o nasiennictwie, ustawa o paszach) funkcjonują przepisy sprzeczne z prawem wspólnotowym w zakresie GMO. Także w nowym projekcie ustawy - prawo o organizmach genetycznie zmodyfikowanych Ministerstwo Środowiska planuje wprowadzić przepisy sprzeczne z prawem wspólnotowym.
W projekcie nowej ustawy przewiduje się wprowadzenie obowiązków i zakazów ograniczających lub uniemożliwiających wykorzystywanie organizmów genetycznie zmodyfikowanych. W szczególności chodzi o zakaz prowadzenia upraw roślin genetycznie zmodyfikowanych na terytorium kraju, z zastrzeżeniem wyjątkowej możliwości takich upraw w administracyjnie wyznaczanych strefach (art. 109 ust. 2 pkt 5 i 6, art. 170 i nast. projektu). Projektowane przepisy są niezgodne z dyrektywą 2001/18/WE.
W ustawie z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie (w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 27 kwietnia 2006 r.) przepisy art. 5 ust. 4 i art. 57 ust. 3 ustanawiają zakaz rejestracji odmian genetycznie zmodyfikowanych oraz zakaz wprowadzania do obrotu materiału siewnego odmian genetycznie zmodyfikowanych. Przepisy te są sprzeczne z art. 22 i 23 dyrektywy 2001/18/WE w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie oraz art. 4 i 16 dyrektywy 2002/53/WE w sprawie Wspólnego Katalogu Odmian Gatunków Roślin Rolniczych.
W ustawie z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach przepis art. 15 ust. 1 pkt 4 ustanawia zakaz wytwarzania, wprowadzania do obrotu i stosowania w żywieniu zwierząt pasz genetycznie zmodyfikowanych. Przepis ten jest niezgodny z rozporządzeniem (WE) nr 1829/2003 w sprawie genetycznie zmodyfikowanej żywności i paszy.
W odniesieniu do przepisów o nasiennictwie, Komisja Europejska przedstawiła Polsce zarzuty formalne, wyznaczając termin odpowiedzi na te zarzuty do dnia 18 grudnia 2006 r. W odniesieniu do przepisów o paszach, Komisja Europejska prowadzi obecnie postępowanie nieformalne. W przypadku nieusunięci przez Polskę sygnalizowanych przez Komisję Europejską niezgodności, Komisja wniesie przeciwko Polsce skargę do Trybunału Sprawiedliwości.
Argumenty za utrzymaniem niezgodności
Utrzymanie krajowych zakazów jest wyjściem naprzeciw obawom społecznym. Społeczeństwo jest niechętne stosowaniu GMO, sejmiki wojewódzkie ogłosiły się „strefami wolnymi od GMO”. Argumentem za utrzymaniem zakazów jest również ewentualne zapobieżenie szkodom, jakie mogą wyniknąć po przedostaniu się transgenów do upraw konwencjonalnych.
Dodatkowym uzasadnieniem sprzeciwu wobec GMO jest brak krajowych przepisów dotyczących koegzystencji czyli współistnienia trzech form rolnictwa – tradycyjnego, ekologicznego i wykorzystującego rośliny transgeniczne. Obawy związane z uprawą roślin GMO łączą się głównie z brakiem możliwości wyeliminowania zagrożenia zanieczyszczenia upraw z powodu ewentualnych przekrzyżowań. Wynika to z faktu, że rolnictwo polskie charakteryzuje się bardzo dużym rozdrobnieniem. W Polsce funkcjonuje prawie 2 miliony gospodarstw, a średnia powierzchnia gospodarstwa wynosi niecałe 8 ha.
Innym aspektem leżącym u podstaw obaw polskiego społeczeństwa jest troska o zachowanie walorów środowiska naturalnego. Polska jest unikalnym w skali Europy krajem pod względem różnorodności biologicznej. Wprowadzenie do środowiska nowych kombinacji genów mogłoby doprowadzić do powstania mieszańców o zupełnie odmiennych, nowych cechach, stanowiąc tym samym zagrożenie dla przetrwania niektórych rzadkich dzikich gatunków.
Konsekwencje utrzymania przepisów niezgodny z prawem UE
Możliwe jest utrzymanie przepisów niezgodnych z prawem UE. Decyzja taka powinna jednak zostać podjęta przy pełnej świadomości konsekwencji utrzymywania niezgodności z prawem UE. Poniżej zostaną przedstawione główne konsekwencje o charakterze gospodarczym i finansowym. Pominięte zostały konsekwencje o charakterze politycznym, które są trudno kwantyfikowalne.
1. Kary pieniężne w wyniku postępowania przed ETS
W przypadku wprowadzenia przez Państwo Członkowskie przepisów sprzecznych z prawem wspólnotowym Komisja Europejska, po przedstawieniu zarzutów formalnych oraz uzasadnionej opinii, wnosi skargę do Trybunału Sprawiedliwości. W przypadku niewykonania wyroku Trybunału Sprawiedliwości, Komisja Europejska, po przedstawieniu uzasadnionej opinii, kieruje do Trybunału kolejną skargę, wnosząc o nałożenie na Państwo Członkowskie łącznie dwóch kar: ryczałtu i okresowej kary pieniężnej. Obie kary są obliczane według stawek dziennych, przy czym ryczałt jest naliczany za okres pomiędzy pierwszym i drugim wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości, natomiast okresowa kara pieniężna jest naliczana za okres od dnia wydania drugiego wyroku Trybunału aż do usunięcia naruszenia. Kara ryczałtu, pomimo, iż jest obliczana w stawkach dziennych, nie może być niższa od ryczałtu minimalnego, który w przypadku Polski wynosi 3 mln 610 tys. euro. Jeżeli jednak kara ryczałtu obliczona według stawek dziennych będzie wyższa niż ryczałt minimalny, Komisja Europejska wnosi o nałożenie kary według stawek dziennych. Stawka dzienna ryczałtu jest ustalana, w przypadku Polski, w granicach od 1,4 tys. euro do 28,9 tys. euro (dziennie). Okresowa kara pieniężna jest obliczana za każdy dzień niewykonania zobowiązania po ponownym wyroku Trybunału Sprawiedliwości, w przypadku Polski w wysokości od 4,3 tys. do 260 tys. euro dziennie, aż do chwili pełnego dostosowania przepisów krajowych do prawa wspólnotowego.
2. Pozwy od firm i osób prywatnych
We wrześniu 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostały złożone przeciwko Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi przez firmy Pionier Hi-Bed Northern Europe oraz Monsanto pozwy w sprawie umorzenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania o wpisanie do krajowego rejestru genetycznie zmodyfikowanych odmian kukurydzy X0840FT, PR38F71, X4S733T, TXP138F. Umorzenie postępowania o wpisanie powyższych odmian do krajowego rejestru wynikało z zastosowania art.5 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy o nasiennictwie oraz ustawy o ochronie roślin (Dz.U. Nr 92. poz.639), zakazującego wpisywania odmian genetycznie zmodyfikowanych do krajowego rejestru. Obecnie Minister Rolnictwa oczekuje na wyznaczenie przez WSA terminu rozprawy.
Ponadto podkreślić należy, iż w przypadku, w którym przepisy wspólnotowe nie zostały implementowane do krajowego porządku prawnego w przewidzianym terminie podmioty prywatne będą mogły powołać się na ich przepisy przed sądami i organami administracji publicznej, jeśli te przepisy będą konkretne i jednoznaczne.
Można spodziewać się, że w wyniku tych pozwów zostaną prawdopodobnie zasądzone odszkodowania, których wielkość jest obecnie trudna do oszacowania. W przypadkach ewidentnej niezgodności polskich przepisów z prawem wspólnotowym, zasądzenie odszkodowań będzie niewątpliwe.
3. Postępowanie w ramach procedur WTO przeciwko Wspólnocie
Kwestia dopuszczenia do obrotu GMO jest jedną z kluczowych na forum WTO. Znacząca grupa państw krytykuje i stara się zwalczać wszystkie problemy w obrocie GMO wykorzystując procedury rozstrzygania sporów funkcjonujące w ramach WTO. Organ ds. Rozstrzygania Sporów WTO (DSB) orzekł 28 lutego 2006 r. w sprawie DS. 291, 292 i 293 m.in. ze skargi Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej przeciwko Wspólnocie Europejskiej, iż Wspólnota naruszyła niektóre postanowienia Porozumienia w sprawie środków sanitarnych i fitosanitarnych WTO (Porozumienie SPS). Panel orzekł, iż stosując moratorium na GMO, Wspólnota Europejska działała niezgodnie ze zobowiązaniami wynikającymi z Załącznika C, pkt. 1, lit. a i art. 8 Porozumienia SPS, ponieważ moratorium prowadziło do niepotrzebnych opóźnień w zakończeniu wspólnotowych procedur akceptacji produktów GMO.
Nawiązując do listy produktów objętych przez Wspólnotę Europejską środkami zapobiegawczymi Panel stwierdził, iż Wspólnota Europejska działała niezgodnie z zobowiązaniami wynikającymi z Załącznika C pkt 1 lit a) i z art. 8 Porozumienia SPS pod względem procedur dotyczących 24 z 27 produktów genetycznie modyfikowanych wskazanych przez Strony Skarżące, ponieważ zaistniały nieuzasadnione opóźnienia w zakończeniu procedur akceptacji dla każdego z tych produktów.
W nawiązaniu do środków bezpieczeństwa zastosowanych przez Państwa Członkowskie, Panel orzekł, iż Wspólnota Europejska działała niezgodnie z obowiązkami wynikającymi z art. 5.1 i 2.2 Porozumienia SPS odnośnie wszystkich spornych środków zabezpieczających, ponieważ te środki zabezpieczające nie zostały wprowadzone w oparciu o ocenę ryzyka odpowiadającą definicji zawartej w Porozumieniu SPS.
W przypadku braku implementacji lub wdrożenia w sposób niesatysfakcjonujący wyników Panelu, należy się liczyć z wdrożeniem przez zainteresowane państwa trzecie (np. USA, Kanada) nowych postępowań przed WTO, gdyby wspomniane Państwa trzecie napotykały problemy w obrocie GMO na terenie Polski.
4. Skutki gospodarcze dla rolnictwa
Bezpośrednimi skutkami utrzymania w rolnictwie zakazów stosowania i obrotu produktami genetycznie zmodyfikowanymi będą:
Obecnie Polska nie ma realnych możliwości zastąpienia śruty sojowej innymi wysokobiałkowymi produktami pochodzenia krajowego. Wg danych Instytutu Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej substytucja pasz GMO tradycyjnymi komponentami paszowymi jest trudna do przeprowadzenia ze względu na niską podaż krajowych surowców. Obrazują to przykłady:
a. zastąpienie śruty sojowej śrutą rzepakową (zawartość białka ok. 32%), co oznacza zapotrzebowanie na 2530 tys. ton śruty rzepakowej, przy obecnej jej produkcji ok. 650 tys. ton.
b. zastąpienie śruty sojowej bobikiem (zawartość białka ok. 28%), co oznacza zapotrzebowanie na 2900 tys. ton bobiku, przy obecnej jego produkcji ok. 25 tys. ton.
c. zastąpienie śruty sojowej mączką rybną (zawartość białka ok. 60%), co oznacza zapotrzebowanie na 1350 tys. ton mączki rybnej, przy obecnej jej produkcji ok. 15 tys. ton.
Dodatkowym argumentem jest też niemożność stosowania substytutów śruty sojowej w żywieniu drobiu i wysokowydajnych krów, prosiąt i warchlaków.
Wg danych Instytutu Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i Instytutu Zootechniki wprowadzenie zakazu stosowania pasz genetycznie zmodyfikowanych, w tym śruty sojowej w sektorze paszowym spowoduje znaczny wzrost kosztów surowcowych, a w konsekwencji kosztów wytwarzania pasz treściwych oraz ich cen rynkowych. Należy liczyć się z dużymi trudnościami z zakupem na rynkach zagranicznych śruty sojowej niemodyfikowanej genetycznie w ilościach spełniających zapotrzebowanie naszego kraju, tj. około 2 mln ton.
W bilansie cenowym (wg IERiGŻ) podwyżka o 20 proc. cen śruty sojowej wolnej od GMO spowoduje wzrost cen 1 tony:
a. - koncentratów białkowych dla drobiu o 19 proc.,
b. - koncentratów białkowych dla trzody chlewnej o 17 proc.
c. - mieszanek paszowych dla drobiu o 18,6 proc.
d. - mieszanek paszowych dla trzody chlewnej o 16 proc.
Natomiast w przypadku pasz dla bydła ceny wzrosną o 15,2 proc. a w odniesieniu do mieszanek paszowych o 10 proc.
Decydując się na dążenie do uczynienia Polski krajem wolnym od GMO, należy pamiętać o dodatkowych kosztach, które nie zostały wyliczone, ani oszacowane. Po pierwsze, utrzymywanie ww. zakazu spowoduje konieczność utrzymywania rozbudowanej administracji, której zadaniem będzie egzekwowanie ww. zakazów. Należy przy tym pamiętać, że skuteczne wdrażanie przepisów ustaw o nasiennictwie i o paszach będzie niezmiernie trudne przede wszystkim z powodu uczestnictwa Polski we wspólnym rynku, co z zasady oznacza zniesienie kontroli granicznych dla towarów. Utrzymywanie zatem przez Polskę ww. zakazów, w sytuacji, gdy inni członkowie UE zakazów tych nie stosują, w praktyce będzie uniemożliwiać skuteczne ich egzekwowanie. Zakazy takie byłyby efektywne jedynie w odniesieniu do całego rynku Unii Europejskiej, będą natomiast mało skuteczne, jeśli stosowane będą przez pojedyncze państwo członkowskie.
Kolejne konsekwencje wiążą się z projektem ustawy - Prawo o organizmach genetycznie zmodyfikowanych. Jeśli utrzymany zostanie w ww. ustawie faktyczny zakaz lub znaczne ograniczenie badań naukowych przewidujących uwolnienie do środowiska GMO, rozwój nauki polskiej w niektórych dziedzinach zostanie w praktyce zablokowany. Spowoduje to, że Polska straci szansę na bycie producentem nowoczesnych biopreparatów (np. biomasa, bioplastiki, biofarmaceutyki), natomiast wysoce prawdopodobne będzie pełnienie przez nasz kraj roli importera i konsumenta produktów GM.
Należy również zwrócić uwagę, że polskie instytuty badawcze, często pełniące istotną rolę w systemie ochrony ludności przed różnymi zagrożeniami, nie będą w stanie efektywnie wypełniać tej funkcji, jeśli pojawiłoby się zagrożenie związane z istnieniem niektórych GMO w środowisku. Próba uczynienia z Polski terytorium wolnym od GMO będzie pozbawiona skuteczności dopóty, dopóki inne kraje zakazów dla GMO nie stosują. Zatem stosowanie zakazów dla prowadzenia badań z uwalnianiem GMO do środowiska powoduje, że w sytuacji potencjalnego zagrożenia, polskie służby mogą okazać się zupełnie nieprzygotowane do zwalczania zagrożenia lub zapobiegnięcia mu.
Alternatywne sposoby ograniczania użycia GMO
Rada Ministrów przyjęła 7 marca 2006 r. ramowe stanowisko w sprawie organizmów genetycznie modyfikowanych, w którym stwierdza się, że Polska powinna być obszarem wolnym od GMO. Cel polityczny wskazany w stanowisku Rządu pozostaje aktualny, jednak metody jego realizacji nie mogą prowadzić do łamania prawa, w tym prawa UE. Takie podejście znalazło również odzwierciedlenie w treści stanowiska Rządu.
W związku z powyższym należy odnotować możliwości ograniczania użycia GMO, które nie są sprzeczne z prawem Unii Europejskiej i nie powodują negatywnych skutków wymienionych w poprzednim punkcie. Należy jednak przyznać, że skuteczność tych środków jest zależna od sprawności administracji rządowej. W powyższym kontekście należy wymienić następujące instrumenty.
1.Określenie restrykcyjnych zasad koegzystencji
Wysokie wymogi w zakresie koegzystencji oznaczają wzrost kosztów dla rolników chcących uprawiać rośliny GMO. Z katalogu warunków koegzystencji wymienić można np: zachowanie odpowiedniej szerokości pasów ochronnych między uprawami GMO i konwencjonalnymi, wprowadzenie wymogów odbywania odpowiednich szkoleń, wprowadzenie systemu licencji, przeprowadzanie konsultacji społecznych, wymogi dotyczące przechowywania i transportu, odszkodowania za zanieczyszczenie. Rząd jednak do tej pory nie wypracował wymogów w tym zakresie.
Zaznaczyć należy, że zgodnie z dyrektywą 2001/18/WE oraz rozporządzeniem (WE) nr 1829/2003, określenie warunków koegzystencji powinno dotyczyć jedynie ekonomicznych aspektów mieszania się upraw genetycznie zmodyfikowanych z uprawami niezmodyfikowanymi oraz odpowiednich środków zmierzających do zapobieżenia mieszaniu się tych upraw.
Zgodnie z wykładnią Komisji Europejskiej państwa członkowskie za pomocą zasad koegzystencji nie mogą jednak zakazywać, ograniczać ani utrudniać wprowadzania do obrotu zatwierdzonych organizmów GMO. Przykładowo w styczniu 2005 r. został przyjęły we Włoszech dekret wprowadzający generalny zakaz uprawy GMO do czasu uchwalenie przez ten kraj zasad koegzystencji. Komisja Europejska uznała, że dekret ten narusza art. 10 TWE.
2. Aktywny udział w procedurach zatwierdzania poszczególnych rodzajów GMO
Podczas procedury dopuszczania do obrotu produktów GM, koordynowanej przez Komisję Europejską, każde państwo członkowskie może wypowiedzieć się w kwestii bezpieczeństwa danego produktu. Zwiększenie aktywność Polski w tym procesie może być instrumentem wpływania na decyzje o dopuszczeniu poszczególnych produktów GMO do użytkowania na obszarze Unii Europejskiej.
Każde państwo ma pełny dostęp do wniosku w sprawie wprowadzenia do obrotu produktów GMO i na podstawie własnej analizy może zgłosić w wyznaczonym terminie swoje zastrzeżenia i uwagi. Jeżeli uwagi mają charakter naukowy są one rozpatrywane przez Komisję Europejską i Europejski Urząd Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) i do czasu wyjaśnienia spornych kwestii procedura dopuszczania do obrotu jest wstrzymywana.
Dotychczasowe praktyki wskazują, że uwagi zgłaszane przez Państwa Członkowskie nie były brane pod uwagę w wystarczającym stopniu. EFSA przedsięwzięła działania zmierzające do zwiększenia współpracy z Państwami Członkowskimi przy opracowywaniu oceny ryzyka. Lepsza współpraca polegająca m.in. aktywnym uczestnictwie ekspertów krajowych w procesie oceny ryzyka ma przyczynić się do wypracowywania opinii w zakresie GMO, które w pełniejszy sposób będą uwzględniały stanowiska państw członkowskich. Zmiana ta jest efektem nacisku ze strony niektórych państw członkowskich, w tym Polski.
Po zakończeniu konsultacji z państwami członkowskimi i EFSA, Komisja Europejska opracowuje projekt decyzji, który w przypadku produktów dopuszczanych do obrotu na podstawie Dyrektywy 2001/18/WE przedkładany jest do zaopiniowania Komitetowi Regulacyjnemu ds. Dyrektywy 2001/18/WE, a w przypadku produktów dopuszczanych do obrotu na podstawie Rozporządzenia 1829/2003/WE do zaopiniowania Stałemu Komitetowi ds. Łańcucha Pokarmowego i Zdrowia Zwierząt. Na forum Komitetów państwa członkowskie wyrażają swoje opinie do projektów decyzji.
Od 23 lipca 2006 r. obowiązuje Decyzja Rady 2006/512/WE z dnia 17 lipca 2006 r. zmieniająca Decyzję 1999/468/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. ustanawiająca warunki wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji. Decyzja ta wprowadziła nową procedurę komitologiczną tzw. procedurą regulacyjną połączoną z kontrolą. Ta kontrola w istocie polega na włączeniu Parlamentu Europejskiego do procesu podejmowania decyzji, czego procedura regulacyjna wcześniej nie przewidywała.
Przewiduje się, że rozporządzenie 1829/2003/WE oraz Dyrektywa 2001/18 zostaną zmienione pod kątem dostosowania przepisów do procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą. Dzięki temu przyjmowanie decyzji na wprowadzenie do obrotu produktów GM byłoby uzależnione od decyzji podjętych przez jeszcze jedną instytucję, czyli Parlament Europejski.
3. Wprowadzanie derogacji w odniesieniu do poszczególnych rodzajów GMO
Po zakończeniu procedur zatwierdzenia poszczególnych rodzajów GMO do użytkowania na terytorium całej UE, możliwe jest ograniczania ich wykorzystania przez wprowadzanie derogacji dla poszczególnych państw członkowskich. Derogacje te mogą być przyjęte, jeżeli po wprowadzeniu GMO na obszarze całej wspólnoty pojawiłyby się nowe lub dodatkowe informacje, z których wynikałoby, że dany organizm stanowi ryzyko dla zdrowia ludzkiego lub środowiska naturalnego (art. 23 ust. 1 dyrektywy 2001/18 oraz art. 53 i 54 rozporządzenia 178/2002).
Dotychczas takie zakazy zostały przyjęte (w odniesieniu do poszczególnych produktów GMO) przez Francję, Luksemburg, Grecję, Niemcy i Austrię.
Należy podkreślić, że do tej pory we wszystkich przypadkach Komisja Europejska uznawała takie środki za przyjmowane bezpodstawnie (nie uznawała wyników badań naukowych przedstawianych przez państwa członkowskie). W takiej sytuacji Komisja Europejska wnosi o zniesienie zakazu stosowanego przez dane państwo członkowskie. Jeżeli wniosek Komisji nie uzyska większości kwalifikowanej koniecznej do jego pozytywnego zaopiniowania przez odpowiedni komitet, w którym zasiadają przedstawiciele państw członkowskich, wówczas decyzja jest podejmowana przez Radę UE większością kwalifikowaną (konieczna dla odrzucenia i przyjęcia wniosku KE). Z oczywistych powodów Rada UE przy podejmowaniu decyzji uwzględnia raczej przesłanki polityczne niż naukowe.
W tym kontekście warto nadmienić, że dotychczas jedynie Austrii w przypadku odmian kukurydzy MON 810 i T25 udało się uzyskać na forum Rady większość kwalifikowaną dla odrzucenia wniosków Komisji uznających jej decyzje za nieważne. Pozostałe państwa nie zdobyły dla swoich wniosków poparcia większości kwalifikowanej w Radzie UE, co oznaczało, że KE samodzielnie podejmowała decyzje niezgodne w oczekiwaniami tych państw.
Należy jednak zauważyć, że Komisja Europejska nie ma praktycznych środków egzekwowania zniesienia zakazów wprowadzonych przez ww. państwa. Należy podkreślić, że Komisja Europejska nie zaskarżyła jeszcze do ETS żadnego z państw, które wprowadziły zakaz w ramach tej procedury. Wynika to z faktu, że na tym etapie na Komisji Europejskiej spoczywałby de facto obowiązek wykazania za pomocą dowodów naukowych braku uzasadnienia dla ograniczeń wprowadzanych przez państwa członkowskie, bez czego utrudnione byłoby udowodnienie przed ETS działania niezgodnego z prawem UE.
21 listopada 2006 r., został przyjęty raport Panelu DSB, o którym mowa w pkt „Postępowanie w ramach procedur WTO przeciwko Wspólnocie”. Dziewięć krajowych środków bezpieczeństwa w odniesieniu do GMO wprowadzonych przez Austrię, Grecję, Francję, Niemcy, Włochy i Luxemburg zostało uznane za niezgodne z art. 2.2 i 5.1 Porozumienia SPS, gdyż zdaniem Panelu nie zostały one oparte o ocenę ryzyka w rozumieniu Porozumienia SPS. Wynik Panelu jest dla Polski niekorzystny, gdyby Polska zamierzała wprowadzić analogiczne ograniczenia przewidziane w prawie wspólnotowym. Dlatego Polska powinna wywierać nacisk na Komisję Europejską w celu złożenia odwołania od orzeczenia Panelu, co Komisja może uczynić do 19 grudnia 2006 r.
Jeżeli zapadłaby decyzja o składaniu wniosków przez Polskę o zastosowanie ww. specyficznych ograniczeń, to istotnym uzasadnieniem byłoby znaczące ryzyko środowiskowe, które występuje w Polsce. Ryzyko to pojawia się szczególnie w przypadku odmian GMO, które są dopuszczane do uprawy. W tym kontekście należałoby rozważyć – wzorem innych państw członkowskich – wykorzystanie argumentacji wskazującej na konieczność zachowania różnorodności biologicznej, szczególnie na obszarach chronionych NATURA 2000. Z dostępnych informacji wynika, że KE uznaje argumentację, która opiera się na konieczności zachowania jako wolnych od GMO obszarów chronionych w ramach sieci NATURA 2000. W tym przypadku można byłoby wykorzystać również fakt niezakończenia inwentaryzacji przyrodniczej w Polsce, co czyni otwartą decyzję odnośnie do ostatecznych granic obszarów NATURA 2000, w tym obszarów z szerokiej listy obszarów zgłoszonych przez organizacje ekologiczne.
Na koniec należy odnotować, że powyższa procedura może zakończyć się sukcesem. Polska już uzyskała derogację w odniesieniu do 16 z 17 odmian kukurydzy MON 810, która została przyznana ze względu na klasę wczesności na podstawie dyrektywy 2002/53/WE. Należy jednak zauważyć, że Polska do tej pory nie powiadomiła Komisji Europejskiej o rozpoczęciu korzystania z przysługującego jej prawa, co jest warunkiem rozpoczęcia korzystania z derogacji.
4. Nawiązanie współpracy z innymi państwami członkowskimi
Skuteczne korzystanie z powyższych rozwiązań wymaga jednak zmiany nastawienia niektórych państw członkowskich oraz Parlamentu Europejskiego. Jest to szczególnie istotne dla wyników dyskusji w Radzie UE, gdzie dyskusja nie ma już charakteru ekspercko-naukowego (jak to ma miejsce w przypadku komitetu Komisji Europejskiej), lecz charakteryzuje się o wiele większym wpływem uwarunkowań politycznych. Aktywny udział Polski w debacie politycznej ws. GMO powinien jednak uwzględniać fakt, że polska administracja nie dysponuje wynikami naukowymi, które potwierdzałby obawy formułowane wobec GMO.
W Unii Europejskiej istnieje grupa państw dążących do ograniczenia zakresu stosowania GMO. Należą do niej Polska, Austria, Włochy, Węgry, Grecja (łącznie 90 głosów). Podejmowana przez te państwa działania na forum wspólnotowym nie są jednak ze sobą w jakikolwiek sposób skoordynowane, co pokazała dyskusja na Radzie ds. Środowiska w marcu 2006 r. Warto byłoby zainicjować taką współpracę, aby na forum Rady móc przedstawiać wspólnie uzgodnione wnioski. Takie podejście mogłoby również prowadzić do pozyskania głosów państw, które nie mają zdecydowanego stanowiska odnośnie do GMO. Ministerstwo Środowiska decyzją KERM z 11 kwietnia 2006 r. zostało zobligowane do podjęcia takich działań, jednak brak jest informacji o ich przebiegu i wynikach.
5. Promowanie dobrowolnych inicjatyw dla tworzenia obszarów wolnych od GMO
Tworzenie obszarów wolnych od GMO, jeśli ma nie naruszać prawa wspólnotowego, może się odbywać jedynie na podstawie dobrowolnych inicjatyw poszczególnych rolników (obszary takie istnieją np. w Niemczech). W tym duchu w lutym 2005 r. we Florencji 20 regionów podpisało „Kartę ws. koegzystencji”, która zachęca do tworzenia regionów wolnych od GMO. Komisja Europejska uznała, że nie ma możliwości wyrażenia sprzeciwu wobec takich aktów tak długo, jak tego typu deklaracje są wyrazem intencji, faktycznego stanu rzeczy bądź są oparte na dobrowolnej zgodzie rolników i nie zabraniają użytkowania produktów oficjalnie dopuszczonych. W tym kontekście należy również odnotować deklaracje składane przez polskie samorządy.
Należy jednak pamiętać, że zgodnie z prawem wybór między prowadzeniem upraw ekologicznych, konwencjonalnych czy GMO zależy tylko i wyłącznie od samych rolników i teoretycznie władze nie mają prawa przyjmować środków mogących mieć wpływ na ich decyzje. W związku z tym Komisja Europejska uznała za bezprawne uzależnienie przez Słowenię udziału rolników w programach rolno-środowiskowych PROW od powstrzymania się od uprawy roślin GMO.
Produkty GM są dopuszczane do obrotu na terenie Wspólnoty na podstawie dwóch aktów prawnych Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów genetycznie zmodyfikowanych oraz Rozporządzenia 1829/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie genetycznie zmodyfikowanej żywności i paszy. W trakcie procedury dopuszczania badane jest bezpieczeństwo danego organizmu dla ludzi i środowiska oraz przeprowadzana jest analiza ryzyka. Ponadto określane są warunki dopuszczenia, plany monitorowania oraz plany działań w przypadku zagrożenia. Organizmy ostatecznie dopuszczone na podstawie tych aktów prawnych uznawane są za bezpieczne. W przypadku gdyby pojawiły się nowe informacje naukowe, świadczące o zagrożeniu ze strony GMO, możliwe jest ich wycofanie na podstawie tzw. klauzul bezpieczeństwa.
Obecnie w prawie polskim (ustawa o nasiennictwie, ustawa o paszach) funkcjonują przepisy sprzeczne z prawem wspólnotowym w zakresie GMO. Także w nowym projekcie ustawy - prawo o organizmach genetycznie zmodyfikowanych Ministerstwo Środowiska planuje wprowadzić przepisy sprzeczne z prawem wspólnotowym.
W projekcie nowej ustawy przewiduje się wprowadzenie obowiązków i zakazów ograniczających lub uniemożliwiających wykorzystywanie organizmów genetycznie zmodyfikowanych. W szczególności chodzi o zakaz prowadzenia upraw roślin genetycznie zmodyfikowanych na terytorium kraju, z zastrzeżeniem wyjątkowej możliwości takich upraw w administracyjnie wyznaczanych strefach (art. 109 ust. 2 pkt 5 i 6, art. 170 i nast. projektu). Projektowane przepisy są niezgodne z dyrektywą 2001/18/WE.
W ustawie z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie (w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 27 kwietnia 2006 r.) przepisy art. 5 ust. 4 i art. 57 ust. 3 ustanawiają zakaz rejestracji odmian genetycznie zmodyfikowanych oraz zakaz wprowadzania do obrotu materiału siewnego odmian genetycznie zmodyfikowanych. Przepisy te są sprzeczne z art. 22 i 23 dyrektywy 2001/18/WE w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie oraz art. 4 i 16 dyrektywy 2002/53/WE w sprawie Wspólnego Katalogu Odmian Gatunków Roślin Rolniczych.
W ustawie z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach przepis art. 15 ust. 1 pkt 4 ustanawia zakaz wytwarzania, wprowadzania do obrotu i stosowania w żywieniu zwierząt pasz genetycznie zmodyfikowanych. Przepis ten jest niezgodny z rozporządzeniem (WE) nr 1829/2003 w sprawie genetycznie zmodyfikowanej żywności i paszy.
W odniesieniu do przepisów o nasiennictwie, Komisja Europejska przedstawiła Polsce zarzuty formalne, wyznaczając termin odpowiedzi na te zarzuty do dnia 18 grudnia 2006 r. W odniesieniu do przepisów o paszach, Komisja Europejska prowadzi obecnie postępowanie nieformalne. W przypadku nieusunięci przez Polskę sygnalizowanych przez Komisję Europejską niezgodności, Komisja wniesie przeciwko Polsce skargę do Trybunału Sprawiedliwości.
Argumenty za utrzymaniem niezgodności
Utrzymanie krajowych zakazów jest wyjściem naprzeciw obawom społecznym. Społeczeństwo jest niechętne stosowaniu GMO, sejmiki wojewódzkie ogłosiły się „strefami wolnymi od GMO”. Argumentem za utrzymaniem zakazów jest również ewentualne zapobieżenie szkodom, jakie mogą wyniknąć po przedostaniu się transgenów do upraw konwencjonalnych.
Dodatkowym uzasadnieniem sprzeciwu wobec GMO jest brak krajowych przepisów dotyczących koegzystencji czyli współistnienia trzech form rolnictwa – tradycyjnego, ekologicznego i wykorzystującego rośliny transgeniczne. Obawy związane z uprawą roślin GMO łączą się głównie z brakiem możliwości wyeliminowania zagrożenia zanieczyszczenia upraw z powodu ewentualnych przekrzyżowań. Wynika to z faktu, że rolnictwo polskie charakteryzuje się bardzo dużym rozdrobnieniem. W Polsce funkcjonuje prawie 2 miliony gospodarstw, a średnia powierzchnia gospodarstwa wynosi niecałe 8 ha.
Innym aspektem leżącym u podstaw obaw polskiego społeczeństwa jest troska o zachowanie walorów środowiska naturalnego. Polska jest unikalnym w skali Europy krajem pod względem różnorodności biologicznej. Wprowadzenie do środowiska nowych kombinacji genów mogłoby doprowadzić do powstania mieszańców o zupełnie odmiennych, nowych cechach, stanowiąc tym samym zagrożenie dla przetrwania niektórych rzadkich dzikich gatunków.
Konsekwencje utrzymania przepisów niezgodny z prawem UE
Możliwe jest utrzymanie przepisów niezgodnych z prawem UE. Decyzja taka powinna jednak zostać podjęta przy pełnej świadomości konsekwencji utrzymywania niezgodności z prawem UE. Poniżej zostaną przedstawione główne konsekwencje o charakterze gospodarczym i finansowym. Pominięte zostały konsekwencje o charakterze politycznym, które są trudno kwantyfikowalne.
1. Kary pieniężne w wyniku postępowania przed ETS
W przypadku wprowadzenia przez Państwo Członkowskie przepisów sprzecznych z prawem wspólnotowym Komisja Europejska, po przedstawieniu zarzutów formalnych oraz uzasadnionej opinii, wnosi skargę do Trybunału Sprawiedliwości. W przypadku niewykonania wyroku Trybunału Sprawiedliwości, Komisja Europejska, po przedstawieniu uzasadnionej opinii, kieruje do Trybunału kolejną skargę, wnosząc o nałożenie na Państwo Członkowskie łącznie dwóch kar: ryczałtu i okresowej kary pieniężnej. Obie kary są obliczane według stawek dziennych, przy czym ryczałt jest naliczany za okres pomiędzy pierwszym i drugim wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości, natomiast okresowa kara pieniężna jest naliczana za okres od dnia wydania drugiego wyroku Trybunału aż do usunięcia naruszenia. Kara ryczałtu, pomimo, iż jest obliczana w stawkach dziennych, nie może być niższa od ryczałtu minimalnego, który w przypadku Polski wynosi 3 mln 610 tys. euro. Jeżeli jednak kara ryczałtu obliczona według stawek dziennych będzie wyższa niż ryczałt minimalny, Komisja Europejska wnosi o nałożenie kary według stawek dziennych. Stawka dzienna ryczałtu jest ustalana, w przypadku Polski, w granicach od 1,4 tys. euro do 28,9 tys. euro (dziennie). Okresowa kara pieniężna jest obliczana za każdy dzień niewykonania zobowiązania po ponownym wyroku Trybunału Sprawiedliwości, w przypadku Polski w wysokości od 4,3 tys. do 260 tys. euro dziennie, aż do chwili pełnego dostosowania przepisów krajowych do prawa wspólnotowego.
2. Pozwy od firm i osób prywatnych
We wrześniu 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostały złożone przeciwko Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi przez firmy Pionier Hi-Bed Northern Europe oraz Monsanto pozwy w sprawie umorzenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania o wpisanie do krajowego rejestru genetycznie zmodyfikowanych odmian kukurydzy X0840FT, PR38F71, X4S733T, TXP138F. Umorzenie postępowania o wpisanie powyższych odmian do krajowego rejestru wynikało z zastosowania art.5 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy o nasiennictwie oraz ustawy o ochronie roślin (Dz.U. Nr 92. poz.639), zakazującego wpisywania odmian genetycznie zmodyfikowanych do krajowego rejestru. Obecnie Minister Rolnictwa oczekuje na wyznaczenie przez WSA terminu rozprawy.
Ponadto podkreślić należy, iż w przypadku, w którym przepisy wspólnotowe nie zostały implementowane do krajowego porządku prawnego w przewidzianym terminie podmioty prywatne będą mogły powołać się na ich przepisy przed sądami i organami administracji publicznej, jeśli te przepisy będą konkretne i jednoznaczne.
Można spodziewać się, że w wyniku tych pozwów zostaną prawdopodobnie zasądzone odszkodowania, których wielkość jest obecnie trudna do oszacowania. W przypadkach ewidentnej niezgodności polskich przepisów z prawem wspólnotowym, zasądzenie odszkodowań będzie niewątpliwe.
3. Postępowanie w ramach procedur WTO przeciwko Wspólnocie
Kwestia dopuszczenia do obrotu GMO jest jedną z kluczowych na forum WTO. Znacząca grupa państw krytykuje i stara się zwalczać wszystkie problemy w obrocie GMO wykorzystując procedury rozstrzygania sporów funkcjonujące w ramach WTO. Organ ds. Rozstrzygania Sporów WTO (DSB) orzekł 28 lutego 2006 r. w sprawie DS. 291, 292 i 293 m.in. ze skargi Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej przeciwko Wspólnocie Europejskiej, iż Wspólnota naruszyła niektóre postanowienia Porozumienia w sprawie środków sanitarnych i fitosanitarnych WTO (Porozumienie SPS). Panel orzekł, iż stosując moratorium na GMO, Wspólnota Europejska działała niezgodnie ze zobowiązaniami wynikającymi z Załącznika C, pkt. 1, lit. a i art. 8 Porozumienia SPS, ponieważ moratorium prowadziło do niepotrzebnych opóźnień w zakończeniu wspólnotowych procedur akceptacji produktów GMO.
Nawiązując do listy produktów objętych przez Wspólnotę Europejską środkami zapobiegawczymi Panel stwierdził, iż Wspólnota Europejska działała niezgodnie z zobowiązaniami wynikającymi z Załącznika C pkt 1 lit a) i z art. 8 Porozumienia SPS pod względem procedur dotyczących 24 z 27 produktów genetycznie modyfikowanych wskazanych przez Strony Skarżące, ponieważ zaistniały nieuzasadnione opóźnienia w zakończeniu procedur akceptacji dla każdego z tych produktów.
W nawiązaniu do środków bezpieczeństwa zastosowanych przez Państwa Członkowskie, Panel orzekł, iż Wspólnota Europejska działała niezgodnie z obowiązkami wynikającymi z art. 5.1 i 2.2 Porozumienia SPS odnośnie wszystkich spornych środków zabezpieczających, ponieważ te środki zabezpieczające nie zostały wprowadzone w oparciu o ocenę ryzyka odpowiadającą definicji zawartej w Porozumieniu SPS.
W przypadku braku implementacji lub wdrożenia w sposób niesatysfakcjonujący wyników Panelu, należy się liczyć z wdrożeniem przez zainteresowane państwa trzecie (np. USA, Kanada) nowych postępowań przed WTO, gdyby wspomniane Państwa trzecie napotykały problemy w obrocie GMO na terenie Polski.
4. Skutki gospodarcze dla rolnictwa
Bezpośrednimi skutkami utrzymania w rolnictwie zakazów stosowania i obrotu produktami genetycznie zmodyfikowanymi będą:
- Niemożność wykorzystania w uprawach odmian genetycznie zmodyfikowanych, np. takich, które wykazują odporność na szkodniki (stonka kukurydziana, omacnica prosowianka). Zwalczanie tych szkodników napotyka na poważne problemy. W przypadku pojawienia się stonki kukurydzianej brak jest skutecznych metod ochrony i istnieje konieczność wprowadzania kwarantanny na terenie, na którym stonka się pojawiła. W przypadku omacnicy coraz mniej skuteczne są zarówno metody ochrony chemicznej jak i biologicznej. Omacnica pojawiła się już w 12 województwach. Jej zasięg występowania jest coraz większy. Porażenie omacnicą upraw kukurydzy z roku na rok przekłada się na zmniejszenie plonów kukurydzy w produkcji krajowej.
- Zablokowanie importu soi genetycznie zmodyfikowanej i półproduktów sojowych, które służą wytwarzaniu pasz będzie stanowiło istotny problem, gdyż w Polsce występuje niedobór białka paszowego. Wobec wprowadzonego zakazu stosowania w żywieniu zwierząt mączek zwierzęcych, podstawowym źródłem białka paszowego jest powszechnie stosowana śruta sojowa. Dotyczy to w szczególności produkcji trzody chlewnej i drobiu. Optymalna zawartość białka w dawce pokarmowej warunkuje efektywność produkcji zwierzęcej, a tym samym konkurencyjność produktów spożywczych pochodzenia zwierzęcego wytworzonych w Polsce w stosunku do takich samych produktów wytworzonych w innych krajach UE przy użyciu pasz GM. Podniesienie cen na pasze spowoduje podniesienie cen produktów zwierzęcych i niekonkurencyjność cenową polskich produktów w stosunku do produktów importowanych.
Obecnie Polska nie ma realnych możliwości zastąpienia śruty sojowej innymi wysokobiałkowymi produktami pochodzenia krajowego. Wg danych Instytutu Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej substytucja pasz GMO tradycyjnymi komponentami paszowymi jest trudna do przeprowadzenia ze względu na niską podaż krajowych surowców. Obrazują to przykłady:
a. zastąpienie śruty sojowej śrutą rzepakową (zawartość białka ok. 32%), co oznacza zapotrzebowanie na 2530 tys. ton śruty rzepakowej, przy obecnej jej produkcji ok. 650 tys. ton.
b. zastąpienie śruty sojowej bobikiem (zawartość białka ok. 28%), co oznacza zapotrzebowanie na 2900 tys. ton bobiku, przy obecnej jego produkcji ok. 25 tys. ton.
c. zastąpienie śruty sojowej mączką rybną (zawartość białka ok. 60%), co oznacza zapotrzebowanie na 1350 tys. ton mączki rybnej, przy obecnej jej produkcji ok. 15 tys. ton.
Dodatkowym argumentem jest też niemożność stosowania substytutów śruty sojowej w żywieniu drobiu i wysokowydajnych krów, prosiąt i warchlaków.
Wg danych Instytutu Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i Instytutu Zootechniki wprowadzenie zakazu stosowania pasz genetycznie zmodyfikowanych, w tym śruty sojowej w sektorze paszowym spowoduje znaczny wzrost kosztów surowcowych, a w konsekwencji kosztów wytwarzania pasz treściwych oraz ich cen rynkowych. Należy liczyć się z dużymi trudnościami z zakupem na rynkach zagranicznych śruty sojowej niemodyfikowanej genetycznie w ilościach spełniających zapotrzebowanie naszego kraju, tj. około 2 mln ton.
W bilansie cenowym (wg IERiGŻ) podwyżka o 20 proc. cen śruty sojowej wolnej od GMO spowoduje wzrost cen 1 tony:
a. - koncentratów białkowych dla drobiu o 19 proc.,
b. - koncentratów białkowych dla trzody chlewnej o 17 proc.
c. - mieszanek paszowych dla drobiu o 18,6 proc.
d. - mieszanek paszowych dla trzody chlewnej o 16 proc.
Natomiast w przypadku pasz dla bydła ceny wzrosną o 15,2 proc. a w odniesieniu do mieszanek paszowych o 10 proc.
- Już obecnie rafinerie zainteresowane są importem genetycznie zmodyfikowanego rzepaku, który będzie wykorzystywany to tłoczenia olejów i stosowania ich jako biokomponenty w produkcji paliw. Rzepak Gt73 można będzie wkrótce importować do UE, gdyż został dopuszczony do obrotu decyzją KE nr 2005/635/WE. Jak podają rafinerie, rzepak ten jest tańszy, co będzie się przekładać na cenę paliwa. Zakaz wprowadzania do obrotu i w przyszłości do uprawy w Polsce rzepaku GM może się przełożyć na to, że rafinerie będą bardziej zainteresowane skupem towarów spoza terytorium RP aniżeli rzepakiem rodzimej produkcji.
Decydując się na dążenie do uczynienia Polski krajem wolnym od GMO, należy pamiętać o dodatkowych kosztach, które nie zostały wyliczone, ani oszacowane. Po pierwsze, utrzymywanie ww. zakazu spowoduje konieczność utrzymywania rozbudowanej administracji, której zadaniem będzie egzekwowanie ww. zakazów. Należy przy tym pamiętać, że skuteczne wdrażanie przepisów ustaw o nasiennictwie i o paszach będzie niezmiernie trudne przede wszystkim z powodu uczestnictwa Polski we wspólnym rynku, co z zasady oznacza zniesienie kontroli granicznych dla towarów. Utrzymywanie zatem przez Polskę ww. zakazów, w sytuacji, gdy inni członkowie UE zakazów tych nie stosują, w praktyce będzie uniemożliwiać skuteczne ich egzekwowanie. Zakazy takie byłyby efektywne jedynie w odniesieniu do całego rynku Unii Europejskiej, będą natomiast mało skuteczne, jeśli stosowane będą przez pojedyncze państwo członkowskie.
Kolejne konsekwencje wiążą się z projektem ustawy - Prawo o organizmach genetycznie zmodyfikowanych. Jeśli utrzymany zostanie w ww. ustawie faktyczny zakaz lub znaczne ograniczenie badań naukowych przewidujących uwolnienie do środowiska GMO, rozwój nauki polskiej w niektórych dziedzinach zostanie w praktyce zablokowany. Spowoduje to, że Polska straci szansę na bycie producentem nowoczesnych biopreparatów (np. biomasa, bioplastiki, biofarmaceutyki), natomiast wysoce prawdopodobne będzie pełnienie przez nasz kraj roli importera i konsumenta produktów GM.
Należy również zwrócić uwagę, że polskie instytuty badawcze, często pełniące istotną rolę w systemie ochrony ludności przed różnymi zagrożeniami, nie będą w stanie efektywnie wypełniać tej funkcji, jeśli pojawiłoby się zagrożenie związane z istnieniem niektórych GMO w środowisku. Próba uczynienia z Polski terytorium wolnym od GMO będzie pozbawiona skuteczności dopóty, dopóki inne kraje zakazów dla GMO nie stosują. Zatem stosowanie zakazów dla prowadzenia badań z uwalnianiem GMO do środowiska powoduje, że w sytuacji potencjalnego zagrożenia, polskie służby mogą okazać się zupełnie nieprzygotowane do zwalczania zagrożenia lub zapobiegnięcia mu.
Alternatywne sposoby ograniczania użycia GMO
Rada Ministrów przyjęła 7 marca 2006 r. ramowe stanowisko w sprawie organizmów genetycznie modyfikowanych, w którym stwierdza się, że Polska powinna być obszarem wolnym od GMO. Cel polityczny wskazany w stanowisku Rządu pozostaje aktualny, jednak metody jego realizacji nie mogą prowadzić do łamania prawa, w tym prawa UE. Takie podejście znalazło również odzwierciedlenie w treści stanowiska Rządu.
W związku z powyższym należy odnotować możliwości ograniczania użycia GMO, które nie są sprzeczne z prawem Unii Europejskiej i nie powodują negatywnych skutków wymienionych w poprzednim punkcie. Należy jednak przyznać, że skuteczność tych środków jest zależna od sprawności administracji rządowej. W powyższym kontekście należy wymienić następujące instrumenty.
1.Określenie restrykcyjnych zasad koegzystencji
Wysokie wymogi w zakresie koegzystencji oznaczają wzrost kosztów dla rolników chcących uprawiać rośliny GMO. Z katalogu warunków koegzystencji wymienić można np: zachowanie odpowiedniej szerokości pasów ochronnych między uprawami GMO i konwencjonalnymi, wprowadzenie wymogów odbywania odpowiednich szkoleń, wprowadzenie systemu licencji, przeprowadzanie konsultacji społecznych, wymogi dotyczące przechowywania i transportu, odszkodowania za zanieczyszczenie. Rząd jednak do tej pory nie wypracował wymogów w tym zakresie.
Zaznaczyć należy, że zgodnie z dyrektywą 2001/18/WE oraz rozporządzeniem (WE) nr 1829/2003, określenie warunków koegzystencji powinno dotyczyć jedynie ekonomicznych aspektów mieszania się upraw genetycznie zmodyfikowanych z uprawami niezmodyfikowanymi oraz odpowiednich środków zmierzających do zapobieżenia mieszaniu się tych upraw.
Zgodnie z wykładnią Komisji Europejskiej państwa członkowskie za pomocą zasad koegzystencji nie mogą jednak zakazywać, ograniczać ani utrudniać wprowadzania do obrotu zatwierdzonych organizmów GMO. Przykładowo w styczniu 2005 r. został przyjęły we Włoszech dekret wprowadzający generalny zakaz uprawy GMO do czasu uchwalenie przez ten kraj zasad koegzystencji. Komisja Europejska uznała, że dekret ten narusza art. 10 TWE.
2. Aktywny udział w procedurach zatwierdzania poszczególnych rodzajów GMO
Podczas procedury dopuszczania do obrotu produktów GM, koordynowanej przez Komisję Europejską, każde państwo członkowskie może wypowiedzieć się w kwestii bezpieczeństwa danego produktu. Zwiększenie aktywność Polski w tym procesie może być instrumentem wpływania na decyzje o dopuszczeniu poszczególnych produktów GMO do użytkowania na obszarze Unii Europejskiej.
Każde państwo ma pełny dostęp do wniosku w sprawie wprowadzenia do obrotu produktów GMO i na podstawie własnej analizy może zgłosić w wyznaczonym terminie swoje zastrzeżenia i uwagi. Jeżeli uwagi mają charakter naukowy są one rozpatrywane przez Komisję Europejską i Europejski Urząd Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) i do czasu wyjaśnienia spornych kwestii procedura dopuszczania do obrotu jest wstrzymywana.
Dotychczasowe praktyki wskazują, że uwagi zgłaszane przez Państwa Członkowskie nie były brane pod uwagę w wystarczającym stopniu. EFSA przedsięwzięła działania zmierzające do zwiększenia współpracy z Państwami Członkowskimi przy opracowywaniu oceny ryzyka. Lepsza współpraca polegająca m.in. aktywnym uczestnictwie ekspertów krajowych w procesie oceny ryzyka ma przyczynić się do wypracowywania opinii w zakresie GMO, które w pełniejszy sposób będą uwzględniały stanowiska państw członkowskich. Zmiana ta jest efektem nacisku ze strony niektórych państw członkowskich, w tym Polski.
Po zakończeniu konsultacji z państwami członkowskimi i EFSA, Komisja Europejska opracowuje projekt decyzji, który w przypadku produktów dopuszczanych do obrotu na podstawie Dyrektywy 2001/18/WE przedkładany jest do zaopiniowania Komitetowi Regulacyjnemu ds. Dyrektywy 2001/18/WE, a w przypadku produktów dopuszczanych do obrotu na podstawie Rozporządzenia 1829/2003/WE do zaopiniowania Stałemu Komitetowi ds. Łańcucha Pokarmowego i Zdrowia Zwierząt. Na forum Komitetów państwa członkowskie wyrażają swoje opinie do projektów decyzji.
Od 23 lipca 2006 r. obowiązuje Decyzja Rady 2006/512/WE z dnia 17 lipca 2006 r. zmieniająca Decyzję 1999/468/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. ustanawiająca warunki wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji. Decyzja ta wprowadziła nową procedurę komitologiczną tzw. procedurą regulacyjną połączoną z kontrolą. Ta kontrola w istocie polega na włączeniu Parlamentu Europejskiego do procesu podejmowania decyzji, czego procedura regulacyjna wcześniej nie przewidywała.
Przewiduje się, że rozporządzenie 1829/2003/WE oraz Dyrektywa 2001/18 zostaną zmienione pod kątem dostosowania przepisów do procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą. Dzięki temu przyjmowanie decyzji na wprowadzenie do obrotu produktów GM byłoby uzależnione od decyzji podjętych przez jeszcze jedną instytucję, czyli Parlament Europejski.
3. Wprowadzanie derogacji w odniesieniu do poszczególnych rodzajów GMO
Po zakończeniu procedur zatwierdzenia poszczególnych rodzajów GMO do użytkowania na terytorium całej UE, możliwe jest ograniczania ich wykorzystania przez wprowadzanie derogacji dla poszczególnych państw członkowskich. Derogacje te mogą być przyjęte, jeżeli po wprowadzeniu GMO na obszarze całej wspólnoty pojawiłyby się nowe lub dodatkowe informacje, z których wynikałoby, że dany organizm stanowi ryzyko dla zdrowia ludzkiego lub środowiska naturalnego (art. 23 ust. 1 dyrektywy 2001/18 oraz art. 53 i 54 rozporządzenia 178/2002).
Dotychczas takie zakazy zostały przyjęte (w odniesieniu do poszczególnych produktów GMO) przez Francję, Luksemburg, Grecję, Niemcy i Austrię.
Należy podkreślić, że do tej pory we wszystkich przypadkach Komisja Europejska uznawała takie środki za przyjmowane bezpodstawnie (nie uznawała wyników badań naukowych przedstawianych przez państwa członkowskie). W takiej sytuacji Komisja Europejska wnosi o zniesienie zakazu stosowanego przez dane państwo członkowskie. Jeżeli wniosek Komisji nie uzyska większości kwalifikowanej koniecznej do jego pozytywnego zaopiniowania przez odpowiedni komitet, w którym zasiadają przedstawiciele państw członkowskich, wówczas decyzja jest podejmowana przez Radę UE większością kwalifikowaną (konieczna dla odrzucenia i przyjęcia wniosku KE). Z oczywistych powodów Rada UE przy podejmowaniu decyzji uwzględnia raczej przesłanki polityczne niż naukowe.
W tym kontekście warto nadmienić, że dotychczas jedynie Austrii w przypadku odmian kukurydzy MON 810 i T25 udało się uzyskać na forum Rady większość kwalifikowaną dla odrzucenia wniosków Komisji uznających jej decyzje za nieważne. Pozostałe państwa nie zdobyły dla swoich wniosków poparcia większości kwalifikowanej w Radzie UE, co oznaczało, że KE samodzielnie podejmowała decyzje niezgodne w oczekiwaniami tych państw.
Należy jednak zauważyć, że Komisja Europejska nie ma praktycznych środków egzekwowania zniesienia zakazów wprowadzonych przez ww. państwa. Należy podkreślić, że Komisja Europejska nie zaskarżyła jeszcze do ETS żadnego z państw, które wprowadziły zakaz w ramach tej procedury. Wynika to z faktu, że na tym etapie na Komisji Europejskiej spoczywałby de facto obowiązek wykazania za pomocą dowodów naukowych braku uzasadnienia dla ograniczeń wprowadzanych przez państwa członkowskie, bez czego utrudnione byłoby udowodnienie przed ETS działania niezgodnego z prawem UE.
21 listopada 2006 r., został przyjęty raport Panelu DSB, o którym mowa w pkt „Postępowanie w ramach procedur WTO przeciwko Wspólnocie”. Dziewięć krajowych środków bezpieczeństwa w odniesieniu do GMO wprowadzonych przez Austrię, Grecję, Francję, Niemcy, Włochy i Luxemburg zostało uznane za niezgodne z art. 2.2 i 5.1 Porozumienia SPS, gdyż zdaniem Panelu nie zostały one oparte o ocenę ryzyka w rozumieniu Porozumienia SPS. Wynik Panelu jest dla Polski niekorzystny, gdyby Polska zamierzała wprowadzić analogiczne ograniczenia przewidziane w prawie wspólnotowym. Dlatego Polska powinna wywierać nacisk na Komisję Europejską w celu złożenia odwołania od orzeczenia Panelu, co Komisja może uczynić do 19 grudnia 2006 r.
Jeżeli zapadłaby decyzja o składaniu wniosków przez Polskę o zastosowanie ww. specyficznych ograniczeń, to istotnym uzasadnieniem byłoby znaczące ryzyko środowiskowe, które występuje w Polsce. Ryzyko to pojawia się szczególnie w przypadku odmian GMO, które są dopuszczane do uprawy. W tym kontekście należałoby rozważyć – wzorem innych państw członkowskich – wykorzystanie argumentacji wskazującej na konieczność zachowania różnorodności biologicznej, szczególnie na obszarach chronionych NATURA 2000. Z dostępnych informacji wynika, że KE uznaje argumentację, która opiera się na konieczności zachowania jako wolnych od GMO obszarów chronionych w ramach sieci NATURA 2000. W tym przypadku można byłoby wykorzystać również fakt niezakończenia inwentaryzacji przyrodniczej w Polsce, co czyni otwartą decyzję odnośnie do ostatecznych granic obszarów NATURA 2000, w tym obszarów z szerokiej listy obszarów zgłoszonych przez organizacje ekologiczne.
Na koniec należy odnotować, że powyższa procedura może zakończyć się sukcesem. Polska już uzyskała derogację w odniesieniu do 16 z 17 odmian kukurydzy MON 810, która została przyznana ze względu na klasę wczesności na podstawie dyrektywy 2002/53/WE. Należy jednak zauważyć, że Polska do tej pory nie powiadomiła Komisji Europejskiej o rozpoczęciu korzystania z przysługującego jej prawa, co jest warunkiem rozpoczęcia korzystania z derogacji.
4. Nawiązanie współpracy z innymi państwami członkowskimi
Skuteczne korzystanie z powyższych rozwiązań wymaga jednak zmiany nastawienia niektórych państw członkowskich oraz Parlamentu Europejskiego. Jest to szczególnie istotne dla wyników dyskusji w Radzie UE, gdzie dyskusja nie ma już charakteru ekspercko-naukowego (jak to ma miejsce w przypadku komitetu Komisji Europejskiej), lecz charakteryzuje się o wiele większym wpływem uwarunkowań politycznych. Aktywny udział Polski w debacie politycznej ws. GMO powinien jednak uwzględniać fakt, że polska administracja nie dysponuje wynikami naukowymi, które potwierdzałby obawy formułowane wobec GMO.
W Unii Europejskiej istnieje grupa państw dążących do ograniczenia zakresu stosowania GMO. Należą do niej Polska, Austria, Włochy, Węgry, Grecja (łącznie 90 głosów). Podejmowana przez te państwa działania na forum wspólnotowym nie są jednak ze sobą w jakikolwiek sposób skoordynowane, co pokazała dyskusja na Radzie ds. Środowiska w marcu 2006 r. Warto byłoby zainicjować taką współpracę, aby na forum Rady móc przedstawiać wspólnie uzgodnione wnioski. Takie podejście mogłoby również prowadzić do pozyskania głosów państw, które nie mają zdecydowanego stanowiska odnośnie do GMO. Ministerstwo Środowiska decyzją KERM z 11 kwietnia 2006 r. zostało zobligowane do podjęcia takich działań, jednak brak jest informacji o ich przebiegu i wynikach.
5. Promowanie dobrowolnych inicjatyw dla tworzenia obszarów wolnych od GMO
Tworzenie obszarów wolnych od GMO, jeśli ma nie naruszać prawa wspólnotowego, może się odbywać jedynie na podstawie dobrowolnych inicjatyw poszczególnych rolników (obszary takie istnieją np. w Niemczech). W tym duchu w lutym 2005 r. we Florencji 20 regionów podpisało „Kartę ws. koegzystencji”, która zachęca do tworzenia regionów wolnych od GMO. Komisja Europejska uznała, że nie ma możliwości wyrażenia sprzeciwu wobec takich aktów tak długo, jak tego typu deklaracje są wyrazem intencji, faktycznego stanu rzeczy bądź są oparte na dobrowolnej zgodzie rolników i nie zabraniają użytkowania produktów oficjalnie dopuszczonych. W tym kontekście należy również odnotować deklaracje składane przez polskie samorządy.
Należy jednak pamiętać, że zgodnie z prawem wybór między prowadzeniem upraw ekologicznych, konwencjonalnych czy GMO zależy tylko i wyłącznie od samych rolników i teoretycznie władze nie mają prawa przyjmować środków mogących mieć wpływ na ich decyzje. W związku z tym Komisja Europejska uznała za bezprawne uzależnienie przez Słowenię udziału rolników w programach rolno-środowiskowych PROW od powstrzymania się od uprawy roślin GMO.
Departament Strategii i Rozwoju Nauki Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa
KOMENTARZE